《公司法》第七章第168～177條新規（共10條）解讀：

第一百六十八條　國家出資公司的組織機構，適用本章規定；本章沒(méi)有規定的，適用本法其他規定。

本法所稱(chēng)國家出資公司，是指國家出資的國有獨資公司、國有資本控股公司，包括國家出資的有限責任公司、股份有限公司。

解讀：經(jīng)過(guò)多年的股權多元化改革和混合所有制改革，一些集團公司也不再是國有獨資公司形式。具體而言，有些搞了“央地合作“模式，例如南方航空集團、東方航空集團；有些是新成立的央企，例如中國稀土集團、中國物流集團；還有些是整體股改上市的國有銀行，例如工、農、中、建等；還有些是10%的股權劃社保基金理事會(huì )的中央企業(yè)。

一家國有獨資公司改革之后，變成股權多元化的公司，原先關(guān)于國有獨資公司的特別規定就不再適用于它了，可能成為特別規定的“漏網(wǎng)之魚(yú)”。因此，這次《公司法》修訂創(chuàng )設了一個(gè)“國家出資公司”概念，將特別規定的范圍擴充到國有資本控股公司，至于它們是股份公司還是有限責任公司，在所不問(wèn)。《公司法》這條新規符合國企改革出現的新情況。

在這里特別強調一句：國家出資公司特指一級公司。子公司混改與股權多元化早已成為常態(tài)，按照國家出資公司所出資企業(yè)的規定適用即可。

另外，本條“國家出資公司”的規定與《國資法》關(guān)于“國家出資企業(yè)”的口徑不一致。《國資法》第5條規定，本法所稱(chēng)國家出資企業(yè)，是指國家出資的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。

第一百六十九條 國家出資公司，由國務(wù)院或者地方人民政府分別代表國家依法履行出資人職責，享有出資人權益。國務(wù)院或者地方人民政府可以授權國有資產(chǎn)監督管理機構或者其他部門(mén)、機構代表本級人民政府對國家出資公司履行出資人職責。

代表本級人民政府履行出資人職責的機構、部門(mén)，以下統稱(chēng)為履行出資人職責的機構。

解讀：履行出資人職責的機構實(shí)踐中又稱(chēng)“出資人代表機構”等。該法條明確誰(shuí)有資格充當履行出資人職責的機構。

當前，經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一管理喊了很多年，但現實(shí)中仍然是“各管一攤”的局面。除了各級國資委，還有財政部門(mén)以及黨政部門(mén)和事業(yè)單位都在管理自己的國有企業(yè)，如金融國資、文化國資、高校國資等。

現行《公司法》第64條規定，國有獨資公司的出資人代表機構只有“本級人民政府國有資產(chǎn)監督管理機構”。但“國有資產(chǎn)監督管理機構”，按照法律規定，就是特指國資委系統，包括各級國資委（局、辦），而不包括財政部門(mén)等其他部門(mén)。

由于法律規定與現實(shí)情況不符，所以要把“其他部門(mén)、機構”也囊括進(jìn)來(lái)。這樣做可能會(huì )讓“各管一攤”的局面進(jìn)一步“合法化”，但考慮到目前確實(shí)有一些國有企業(yè)特殊性太明顯，不宜全部劃歸國資委體系監管。

第一百七十條 國家出資公司中中國共產(chǎn)黨的組織，按照中國共產(chǎn)黨章程的規定發(fā)揮領(lǐng)導作用，研究討論公司重大經(jīng)營(yíng)管理事項，支持公司的組織機構依法行使職權。

解讀：領(lǐng)導作用是指把方向、管大局、保落實(shí)。國有企業(yè)的黨組織要設置“前置程序”，對“三重一大”事項進(jìn)行研究討論，明確黨組織研究討論是董事會(huì )、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序，重大經(jīng)營(yíng)管理事項必須經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會(huì )或經(jīng)理層作出決定。

實(shí)踐中，要注意厘清黨組織、董事會(huì )與經(jīng)理層的權責邊界。黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導作用”與“發(fā)揮政治核心作用”是完全不同的。“領(lǐng)導作用”就是指國有企業(yè)的黨組織要管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，雖然只是“討論”而不是“決定”。民營(yíng)企業(yè)如果符合條件，也要設立黨組織，但他們是發(fā)揮“政治核心”作用，主要管意識形態(tài)。

第一百七十一條 國有獨資公司章程由履行出資人職責的機構制定。

解讀：國有獨資公司履行出資人職責的機構，地位相當于國有企業(yè)的唯一股東，雖然其權利義務(wù)與股東略有差異。《章程》是公司的憲法。國有獨資公司的章程主要用于約束董事會(huì )、經(jīng)理層，而不是股東之間的約定。

值得注意的是，國有獨資公司的董事全部由履行出資人職責的機構委派，因此獲得的信任更多，實(shí)踐中有制定與修改章程的權利。2020年12月國務(wù)院國資委、財政部聯(lián)合印發(fā)的《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》規定，國有獨資公司章程由出資人機構負責制定，或者由董事會(huì )制訂報出資人機構批準。出資人機構可以授權新設、重組、改制企業(yè)的籌備機構等其他決策機構制訂公司章程草案，報出資人機構批準。

第一百七十二條 國有獨資公司不設股東會(huì )，由履行出資人職責的機構行使股東會(huì )職權。履行出資人職責的機構可以授權公司董事會(huì )行使股東會(huì )的部分職權，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請破產(chǎn)，增加或者減少注冊資本，分配利潤，應當由履行出資人職責的機構決定。

解讀：隨著(zhù)國企改革的深入，“管人、管事、管資產(chǎn)”的模式正在被“管資本”模式所替代。“管資本”強調公司治理而非直接管理，通過(guò)委派董事表達出資人意志。

近年來(lái)，國有企業(yè)實(shí)施了董事會(huì )應建盡建、落實(shí)董事會(huì )職權、外部董事過(guò)半數等改革措施。為了增強董事會(huì )的獨立性與權威性，做到充分授權放權，因此《公司法》規定“履行出資人職責的機構可以授權公司董事會(huì )行使股東會(huì )的部分職權”，這是本輪國企改革的一項重要成果。

值得一提的是，公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請破產(chǎn)，增加或者減少注冊資本，分配利潤，這7個(gè)事項是特別重大事項，應當由履行出資人職責的機構決定，不能授權給董事會(huì )做決策。

此外，《國資法》還規定，對于重要國有企業(yè)，特別重大事項要由本級人民政府批準，履行出資人機構也無(wú)權獨自決定。《國資法》第34條規定，重要的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司的合并、分立、解散、申請破產(chǎn)以及法律、行政法規和本級人民政府規定應當由履行出資人職責的機構報經(jīng)本級人民政府批準的重大事項，履行出資人職責的機構在作出決定或者向其委派參加國有資本控股公司股東會(huì )會(huì )議、股東大會(huì )會(huì )議的股東代表作出指示前，應當報請本級人民政府批準。

第一百七十三條 國有獨資公司的董事會(huì )依照本法規定行使職權。

國有獨資公司的董事會(huì )成員中，應當過(guò)半數為外部董事，并應當有公司職工代表。

董事會(huì )成員由履行出資人職責的機構委派；但是，董事會(huì )成員中的職工代表由公司職工代表大會(huì )選舉產(chǎn)生。

董事會(huì )設董事長(cháng)一人，可以設副董事長(cháng)。董事長(cháng)、副董事長(cháng)由履行出資人職責的機構從董事會(huì )成員中指定。

解讀：外部董事過(guò)半數制度是新一輪國企改革的重要成果。事實(shí)上，除了國有獨資公司，集團所屬全資子公司也同樣在大力推進(jìn)外部董事過(guò)半數制度。外部董事由國資委或者集團公司委派，不在任職企業(yè)領(lǐng)取薪酬，與任職企業(yè)不存在勞動(dòng)合同關(guān)系，因此能保持一定的獨立性，能夠制約經(jīng)理層和內部董事，實(shí)現決策權與執行權分離，防止內部人控制。

國有獨資公司的外部董事與上市公司的獨立董事不同。獨立董事主要代表中小股東的利益，獨立于大股東與管理層；外部董事僅獨立于管理層，但不獨立于大股東。在國有獨資公司，由于沒(méi)有中小股東，所以外部董事本身就是履行出資人職責機構的代表。目前國有企業(yè)的外部董事有兼職外部董事與專(zhuān)職外部董事之分，在子公司層面，以集團委派的專(zhuān)職外部董事為主。

國有企業(yè)外部董事主要是借鑒新加坡淡馬錫的董事會(huì )制度。目前，我們已經(jīng)形成了一套成熟的公開(kāi)遴選、考核評價(jià)和退出機制。國務(wù)院國資委多次公開(kāi)表示，外部董事制度比國有控股上市公司的獨立董事運行效果更好。

由于國有獨資公司沒(méi)有股東會(huì )，因此董事會(huì )成員不是股東會(huì )選舉產(chǎn)生，而是由履行出資人職責的機構委派。董事長(cháng)、副董事長(cháng)由履行出資人職責的機構從董事會(huì )成員中指定，而不是由董事會(huì )選舉產(chǎn)生，充分體現了出資人意志。實(shí)踐中，國有獨資公司董事長(cháng)一般兼任黨委書(shū)記，而黨委書(shū)記一般是中管干部、省管干部或市管干部，所以這個(gè)角色一般不可能讓董事會(huì )成員自行選舉產(chǎn)生。

職工董事代表職工利益，維護國有企業(yè)廣大職工當家作主的權利。實(shí)踐中，能夠擔任職工董事的一般不是普通員工，目前主要是專(zhuān)職黨委副書(shū)記、工會(huì )主席等。

第一百七十四條 國有獨資公司的經(jīng)理由董事會(huì )聘任或者解聘。

經(jīng)履行出資人職責的機構同意，董事會(huì )成員可以兼任經(jīng)理。

解讀：按照改革要求，國有獨資、全資公司實(shí)行“董、書(shū)、法”一體，即董事長(cháng)、書(shū)記、法定代表人由一人“一肩挑”，是名副其實(shí)的“一把手”。另一人擔任總經(jīng)理、黨委副書(shū)記、董事，是“二把手”。第174條正好體現了這種職位配置現狀。《公司法》上的“經(jīng)理”，實(shí)踐中是經(jīng)理層，包括總經(jīng)理等。

近年來(lái)，隨著(zhù)落實(shí)董事會(huì )6項職權等改革措施的實(shí)施，國有企業(yè)董事會(huì )獲得選聘經(jīng)理層的權利。但在實(shí)踐中，這項改革進(jìn)展十分緩慢。特別是在國有獨資公司，經(jīng)理層是班子成員和組織部門(mén)直接管理的干部。按照黨管干部、黨管人才的原則，這些人員由上級黨組織直接任免。董事會(huì )只有走聘任程序的權利。

本次《公司法》規定“經(jīng)理由董事會(huì )聘任或者解聘”，至少明確了中國特色現代企業(yè)制度的今后的改革方向。目前，只有極少數國有獨資公司探索了職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)行董事會(huì )向社會(huì )公開(kāi)招聘總經(jīng)理，將黨管干部與市場(chǎng)化選人用人相結合。

第一百七十五條 國有獨資公司的董事、高級管理人員，未經(jīng)履行出資人職責的機構同意，不得在其他有限責任公司、股份有限公司或者其他經(jīng)濟組織兼職。

解讀：為加強廉潔從業(yè)，防止利益輸送，相關(guān)法律法規及黨規對國有企業(yè)領(lǐng)導人員兼職行為有十分嚴格的要求。未經(jīng)上級部門(mén)批準，他們不能到子企業(yè)以外的其他經(jīng)濟組織兼職。即使獲準在其他企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì )團體、中介機構兼任領(lǐng)導職務(wù)，也不能擅自領(lǐng)取薪酬及其他收入。甚至在退休后兼職仍有嚴格的規定和報批程序。對于利用兼職搞利益輸送，情節嚴重的，《刑法》還規定了非法經(jīng)營(yíng)同類(lèi)營(yíng)業(yè)罪。

第一百七十六條 國有獨資公司在董事會(huì )中設置由董事組成的審計委員會(huì )行使本法規定的監事會(huì )職權的，不設監事會(huì )或者監事。

解讀：國有企業(yè)監事會(huì )的設置，要結合《公司法》第69條、第83條、第121條來(lái)理解。

第69條規定，有限責任公司可以按照公司章程的規定在董事會(huì )中設置由董事組成的審計委員會(huì )，行使本法規定的監事會(huì )的職權，不設監事會(huì )或者監事。公司董事會(huì )成員中的職工代表可以成為審計委員會(huì )成員。

第83條規定，規模較小或者股東人數較少的有限責任公司，可以不設監事會(huì )，設一名監事，行使本法規定的監事會(huì )的職權；經(jīng)全體股東一致同意，也可以不設監事。

第121條規定，股份有限公司可以按照公司章程的規定在董事會(huì )中設置由董事組成的審計委員會(huì )，行使本法規定的監事會(huì )的職權，不設監事會(huì )或者監事。

綜合上述條款，可以看出，國有企業(yè)可以選擇保留監事會(huì )或者取消監事會(huì )。不過(guò)，據作者觀(guān)察，當前國企改革總體趨勢是取消。

在國有獨資公司層面，由于2018年外派監事會(huì )并入審計部門(mén)，存在沒(méi)有監事會(huì )主席、監事會(huì )不健全等問(wèn)題。因此，在本次《公司法》修訂之前，事實(shí)上已經(jīng)取消了監事會(huì )。

在各級子公司層面，此前一般都設置了監事會(huì )或者監事，特別是上市公司和規模較大的重要子公司。但是根據《公司法》新規，各級國有企業(yè)都可以不設監事會(huì )。取消監事會(huì )符合國有企業(yè)的實(shí)際情況，因為國有企業(yè)存在“六位一體”的監督體系，即使沒(méi)有監事會(huì )和監事，還有黨委監督、政府審計監督、巡視巡查等監督方式可以替代。

第一百七十七條 國家出資公司應當依法建立健全內部監督管理和風(fēng)險控制制度，加強內部合規管理。

解讀：本條法規實(shí)際上提到國有企業(yè)內部控制、風(fēng)險管理、合規管理“三位一體”的大監督體系。依法經(jīng)營(yíng)、合規管理，是防范風(fēng)險、建設世界一流企業(yè)的要求。2022年，國務(wù)院國資委發(fā)布《中央企業(yè)合規管理辦法》，目前加強合規管理是國企改革的重要工作之一。

在實(shí)際工作中，內部控制、風(fēng)險管理、合規管理這3條體系存在一定的重疊，需要協(xié)同和整合相關(guān)職能，統一管理平臺。目前國有企業(yè)正在利用加強合規管理的時(shí)機，探索符合自身情況的“強內控、防風(fēng)險、促合規”模式。